文 | 張輝

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全域旅游規(guī)劃的編制應(yīng)從全域旅游發(fā)展的基本理念或模式的角度出發(fā)，來(lái)思考全域旅游規(guī)劃的重點(diǎn)和內(nèi)容。

近一段時(shí)間，筆者參加了多個(gè)縣、市級(jí)全域旅游規(guī)劃評(píng)審，對(duì)規(guī)劃編制中存在的問題深感不安。

目前，全域旅游實(shí)踐已經(jīng)在全國(guó)轟轟烈烈地開展起來(lái)，并寫入了今年的政府報(bào)告。編制全域旅游規(guī)劃成為指導(dǎo)地區(qū)旅游發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)的、重要性工作。然而，由于缺乏全域旅游的理性的、科學(xué)的解釋，承擔(dān)不同地區(qū)全域旅游規(guī)劃編制單位對(duì)全域旅游規(guī)劃的編制目標(biāo)、規(guī)劃的內(nèi)容以及規(guī)劃的重點(diǎn)存在著重大理解的不同。

這個(gè)問題不解決，將會(huì)對(duì)全域旅游發(fā)展與實(shí)踐產(chǎn)生不利影響。

旅游總體規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃是兩個(gè)不同層面的規(guī)劃。從規(guī)劃的法理來(lái)說，編制旅游發(fā)展總體規(guī)劃是具有法律依據(jù)的。《旅游法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的要求，組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對(duì)跨行政區(qū)域且適宜進(jìn)行整體利用的旅游資源進(jìn)行利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。

相對(duì)于旅游發(fā)展總體規(guī)劃，全域旅游規(guī)劃是依據(jù)國(guó)家旅游局的工作部署而形成的一種規(guī)劃，從法理上說，它不是法律所規(guī)定的規(guī)劃，因此，由于缺乏法律規(guī)定，各個(gè)地區(qū)可以編制也可以不編制；從全域旅游核心問題來(lái)說，全域旅游是推動(dòng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種理念或一種模式，這種理念和模式可以通過旅游總體規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)，也就是說，我們可以通過全域旅游發(fā)展理念來(lái)編制總體規(guī)劃，而不是編制所謂的全域旅游規(guī)劃，如果編制了全域旅游規(guī)劃，那么，這個(gè)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的關(guān)系是什么？一個(gè)地區(qū)是按照總體規(guī)劃指導(dǎo)地區(qū)旅游發(fā)展，還是按照全域旅游規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)地區(qū)旅游發(fā)展呢？

就當(dāng)前來(lái)說，各地對(duì)編制全域旅游規(guī)劃已經(jīng)形成了現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)成為了一種共識(shí)，糾正起來(lái)已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)了。如果不能形成按照全域旅游理念統(tǒng)領(lǐng)的一個(gè)旅游總體規(guī)劃，而是總體旅游規(guī)劃與全域旅游規(guī)劃同時(shí)并存的兩個(gè)規(guī)劃，那么，我們就必須對(duì)旅游總體規(guī)劃和全域旅游規(guī)劃進(jìn)行合理的分工，這兩個(gè)規(guī)劃各自的重點(diǎn)是什么？規(guī)劃內(nèi)容是什么？解決的重點(diǎn)問題是什么？國(guó)家旅游主管部門必須有一個(gè)規(guī)劃指南，來(lái)指導(dǎo)這兩個(gè)規(guī)劃的編制工作。

由于沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃指南，規(guī)劃的評(píng)定與評(píng)審就困難了，我們無(wú)法斷定什么樣的全域旅游規(guī)劃是一部好的旅游規(guī)劃。

在我國(guó)，旅游總體規(guī)劃編制已經(jīng)形成了固定模式，比較成熟。旅游總體規(guī)劃是解決一個(gè)地區(qū)旅游發(fā)展總體問題的，旅游總體規(guī)劃的主要內(nèi)容涉及資源分析與評(píng)價(jià)、市場(chǎng)分析、發(fā)展目標(biāo)、總體戰(zhàn)略、空間布局、產(chǎn)品體系開發(fā)、旅游設(shè)施配套、相關(guān)政策支撐和行動(dòng)計(jì)劃等內(nèi)容。

相對(duì)于旅游總體規(guī)劃，全域旅游規(guī)劃還沒有形成固定的編制模式，就已經(jīng)編制完成的全域旅游規(guī)劃來(lái)說，大多數(shù)的全域旅游規(guī)劃實(shí)際上是在總體規(guī)劃的編制內(nèi)容上加了一些全域旅游的解釋，再加了一些全市場(chǎng)、全產(chǎn)品、全過程、全季節(jié)、全空間、全部門、全資源、全人員的內(nèi)容，便是全域旅游規(guī)劃。這樣的全域旅游規(guī)劃與總體規(guī)劃有何區(qū)別呢？

如果要使全域旅游規(guī)劃成為一個(gè)科學(xué)的、又不同于旅游總體規(guī)劃的規(guī)劃，就必須確定全域旅游規(guī)劃的核心問題以及規(guī)劃的內(nèi)容。筆者認(rèn)為：全域旅游規(guī)劃的編制應(yīng)從全域旅游發(fā)展的基本理念或模式的角度出發(fā)，來(lái)思考全域旅游規(guī)劃的重點(diǎn)和內(nèi)容。

如果說，旅游總體規(guī)劃是從旅游部門管理來(lái)思考旅游發(fā)展的，全域旅游規(guī)劃就應(yīng)該從全社會(huì)來(lái)思考旅游發(fā)展的；旅游總體規(guī)劃從旅游業(yè)角度來(lái)思考旅游發(fā)展，那么，全域旅游規(guī)劃就應(yīng)從國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)來(lái)思考旅游發(fā)展；總體規(guī)劃從旅游者的基本滿足來(lái)思考旅游發(fā)展的，那么，全域旅游就應(yīng)該從旅游者獲得的品質(zhì)角度來(lái)思考旅游發(fā)展的。

按照這種邏輯，全域旅游規(guī)劃的核心內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個(gè)內(nèi)容：

 一、全域旅游規(guī)劃要分析區(qū)域內(nèi)全域旅游發(fā)展的條件。

總體規(guī)劃編制是在對(duì)規(guī)劃范圍所擁有的旅游資源分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合旅游需求的行為特征，來(lái)確定區(qū)域內(nèi)旅游發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展路徑、發(fā)展方式、空間布局、構(gòu)建起旅游的產(chǎn)品體系和旅游服務(wù)體系；全域旅游規(guī)劃是要根據(jù)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，結(jié)合旅游需求的規(guī)模與經(jīng)濟(jì)能量，分析通過旅游這種消費(fèi)方式，對(duì)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力以及旅游的經(jīng)濟(jì)影響能力。如果一個(gè)地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)幅射力無(wú)法支撐地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的體量，那么，這個(gè)地區(qū)就不具有全域旅游發(fā)展的條件。如果說旅游總體規(guī)劃是要解決能不能發(fā)展旅游的問題，那么全域旅游是要解決旅游這種經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能不能成為地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力問題。旅游總體規(guī)劃是旅游內(nèi)生系統(tǒng)的規(guī)劃，全域旅游則是外生社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的規(guī)劃。

二、全域旅游規(guī)劃要研究旅游便利化體系的構(gòu)建問題。

總體規(guī)劃編制是依據(jù)地區(qū)旅游資源的性質(zhì)，規(guī)劃各個(gè)旅游要素的空間配置和行業(yè)配置，而全域旅游規(guī)劃是要研究這種空間配置和行業(yè)配置所形成的旅游便利化問題。全域旅游一個(gè)重要特征是要提升旅游者的旅游品質(zhì)，而旅游品質(zhì)的一個(gè)重要表現(xiàn)形式是旅游便利化的實(shí)現(xiàn)。全域旅游規(guī)劃要依據(jù)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的資源、設(shè)施和服務(wù)，以旅游便利化為目標(biāo)規(guī)劃出適應(yīng)旅游需求的一個(gè)完整的旅游服務(wù)系統(tǒng)，以滿足旅游者對(duì)旅游品質(zhì)提升的需要。

例如一個(gè)以度假旅游為重心的旅游目的地的全域旅游規(guī)劃，你要深入研究度假旅游的便利化，你不僅要規(guī)劃度假區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、自駕營(yíng)地、度假項(xiàng)目，旅游風(fēng)景道、你還要規(guī)劃車輛租賃系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、旅游代理系統(tǒng)、旅游公共服務(wù)系統(tǒng)，要研究旅游者如何前往旅游目的地的旅行方式、度假方式等等。所有這些不僅涉及到旅游硬件建設(shè)，還有服務(wù)與政策等軟件建設(shè)問題。

三、全域旅游規(guī)劃要研究旅游空間形態(tài)的構(gòu)建問題。

以往的旅游總體規(guī)劃的空間布置是以傳統(tǒng)旅游資源為基礎(chǔ)的景區(qū)空間分布，我們之所以形成一個(gè)個(gè)功能區(qū)，是依據(jù)這個(gè)區(qū)的景區(qū)或景點(diǎn)資源的屬性。這種以景區(qū)為核心的旅游空間形態(tài)是適應(yīng)觀光旅游要求的。進(jìn)入觀光旅游、度假旅游和休閑旅游發(fā)展階段，這種以景區(qū)為核心的空間已不適應(yīng)旅游需求的變化，因此，全域旅游規(guī)劃要打破原有的旅游空間形態(tài)，通過全域旅游規(guī)劃要建立以適應(yīng)旅游需求的新的空間形態(tài)，要構(gòu)建起景區(qū)、度假區(qū)、休閑街區(qū)、旅游小鎮(zhèn)、露營(yíng)地、購(gòu)物區(qū)、旅游綜合體、旅游風(fēng)景道、綠道等等點(diǎn)、線、面相結(jié)合的旅游空間系統(tǒng)。就現(xiàn)實(shí)來(lái)說，在這些旅游空間形態(tài)中，除了景區(qū)有法律保證之外，其它旅游空間形態(tài)都是缺少法律制度的保證，因此，全域旅游規(guī)劃表面上是一個(gè)技術(shù)問題，背后卻是一個(gè)制度調(diào)整及改革的問題。

四、全域旅游規(guī)劃要研究旅游供應(yīng)鏈的構(gòu)建問題。

在總體規(guī)劃中我們重點(diǎn)規(guī)劃的是資源如何轉(zhuǎn)化產(chǎn)品，全域旅游規(guī)劃重點(diǎn)是如何圍繞產(chǎn)品形成旅游供應(yīng)鏈。我們知道，旅游產(chǎn)業(yè)鏈或者供應(yīng)鏈與工業(yè)品的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈?zhǔn)遣煌�的。旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈?zhǔn)且罁?jù)旅游需求形態(tài)形成的，有什么樣的旅游需求形態(tài)就會(huì)有與其相對(duì)應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈。你要發(fā)展觀光旅游，它是以旅行社企業(yè)為核心、景區(qū)企業(yè)和住宿企業(yè)為基礎(chǔ)而形成的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈，但要發(fā)展度假旅游，這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈便就不相適應(yīng)了，你要重新構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈，全域旅游規(guī)劃要依據(jù)旅游總體規(guī)劃要科學(xué)規(guī)劃適應(yīng)于定位需要的旅游產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈。

五、全域旅游規(guī)劃要研究旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)附加值提升問題。

旅游總體規(guī)劃的核心目標(biāo)體現(xiàn)在旅游效益的增量上，主要表現(xiàn)在規(guī)劃期內(nèi)的旅游人數(shù)、旅游收入、旅游就業(yè)人數(shù)等等這些旅游的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)上，全域旅游作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的發(fā)展方式，核心是要通過全域旅游的發(fā)展對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步的貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)在對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的帶動(dòng)作用，具體評(píng)價(jià)是旅游與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度、貢獻(xiàn)率以及與旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)附加值增長(zhǎng)率。這是全域旅游發(fā)展的重點(diǎn)，如果一個(gè)地區(qū)通過全域旅游實(shí)踐，不能提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的旅游關(guān)聯(lián)度，不能提升這些產(chǎn)業(yè)的旅游附加值，對(duì)一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率不高，全域旅游就不是這個(gè)地區(qū)一個(gè)好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就會(huì)加大這個(gè)地區(qū)社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。

六、全域旅游規(guī)劃要研究旅游社會(huì)管理體系的構(gòu)建問題。

在旅游總體規(guī)劃中，我們是以旅游的部門管理為核心形成的旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，面對(duì)于旅游的綜合性，跨部門以及跨行業(yè)的旅游需求，這種規(guī)劃的執(zhí)行起來(lái)難度較大。全域旅游規(guī)劃的規(guī)劃要站在全社會(huì)管理的角度，而不是以旅游管理部門為主體來(lái)規(guī)劃旅游的制度設(shè)計(jì)的旅游管理的。例如，在旅游總體規(guī)劃中，我們很難涉及到與旅游相關(guān)部門的管理職能，如交通、工商、城建、公安，雖然這些部門的管理涉及到一個(gè)地區(qū)旅游問題，但是由于部門管理的分割，協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難。例如，主要旅游目的地的高速公路服務(wù)區(qū)，隨著自駕車旅游的發(fā)展，服務(wù)重點(diǎn)已經(jīng)從為貨運(yùn)車輛服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槁糜握叻��?wù)，我們理應(yīng)隨著這種服務(wù)對(duì)象的轉(zhuǎn)變形成一個(gè)所謂的“服務(wù)區(qū)革命”，將高速公路服務(wù)區(qū)變成一個(gè)具有旅游功能的休閑區(qū)、購(gòu)物區(qū)，這種需要是現(xiàn)實(shí)的需要，但由于管理權(quán)限問題，“服務(wù)區(qū)”革命一直沒有展開，這就制約了自駕車旅游的品質(zhì)的提升。

筆者認(rèn)為，以上六個(gè)問題是全域旅游規(guī)劃編制中不可或缺的內(nèi)容，一個(gè)科學(xué)并具操作性的全域旅游規(guī)劃，是與研判好這六個(gè)問題分不開的。

作者簡(jiǎn)介

張輝，北京交通大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師、陜西省人民政府特聘教授、北京旅游學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)