文 | 寧愛照 李思經(jīng) 郭靜利 （中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

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​2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”），提出要?jiǎng)?chuàng)新扶貧資源動(dòng)員機(jī)制，推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)組織與企業(yè)合作等模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。此外，國(guó)家發(fā)改委等部門也在發(fā)布的電商扶貧、光伏扶貧等相關(guān)文件中鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作推進(jìn)扶貧開發(fā)。這一系列相關(guān)文件，為貧困地區(qū)發(fā)展PPP項(xiàng)目提供了有力的政策保障，也為新形勢(shì)下推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)提供了新思路。

    PPP模式為貧困地區(qū)破解資金缺口與財(cái)政壓力的矛盾提供了有效途徑。投資是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿�，貧困地區(qū)更不例外�？傮w來看，貧困地區(qū)普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、基本服務(wù)供給不足、市場(chǎng)發(fā)育水平低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、觀念守舊、就業(yè)增收困難等一系列瓶頸制約。破除制約、補(bǔ)齊短板需要巨量資本投入帶動(dòng)，現(xiàn)實(shí)是貧困地區(qū)財(cái)力薄弱，中央及地方支出規(guī)模相對(duì)于資金需求無異于杯水車薪，而過度依賴財(cái)政扶貧資金，一方面財(cái)政無力全部承擔(dān)，另一方面不利于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同作用，發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)財(cái)政扶貧資金缺口，同時(shí)匯聚資金、政策、資源、科技、管理、勞動(dòng)力等一切要素，形成脫貧攻堅(jiān)的強(qiáng)大合力。這些恰恰是PPP模式的優(yōu)勢(shì)所在，在投資領(lǐng)域采用PPP模式有助于創(chuàng)新融資方式，加快投融資體制改革，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，撬動(dòng)社會(huì)資本參與投資，有助于減少財(cái)政支出壓力、提高資金使用效率、增加有效供給，同時(shí)激發(fā)市場(chǎng)活力。

    PPP模式的發(fā)展為推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)提供了有益借鑒，推動(dòng)了扶貧開發(fā)探索和實(shí)踐。2013年以來，政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，大力推行PPP模式，PPP項(xiàng)目在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、旅游等諸多領(lǐng)域獲得迅猛發(fā)展。截至2016年12月底，PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億元，國(guó)有資本、民營(yíng)資本以及國(guó)外資本參與其中。PPP項(xiàng)目的成功推廣為其引入扶貧領(lǐng)域積累了經(jīng)驗(yàn)。近年來，依托PPP模式的內(nèi)在機(jī)制優(yōu)勢(shì)，為破解資金需求與財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)問題，一些地區(qū)在扶貧開發(fā)中開始探索并推廣PPP模式并取得了初步成效。在易地扶貧搬遷方面，一些地區(qū)政府聯(lián)合社會(huì)資本，通過建設(shè)大型多功能綜合社區(qū)安置貧困人群，并通過發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)推進(jìn)脫貧增收，同時(shí)提升基本公共服務(wù)水平；在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，一些地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)與合作經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，還有的地區(qū)立足本地旅游資源優(yōu)勢(shì)，引入相關(guān)社會(huì)資本參與發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，尤其在光伏扶貧方面，各級(jí)政府鼓勵(lì)開展光伏扶貧，增加貧困地區(qū)和人群的資產(chǎn)收益，一些地區(qū)光伏扶貧試點(diǎn)已取得成效。

    創(chuàng)新扶貧機(jī)制，積極推廣PPP模式。面對(duì)扶貧開發(fā)的新形勢(shì)，積極創(chuàng)新扶貧機(jī)制，使政府主導(dǎo)扶貧向政府與社會(huì)資本協(xié)同扶貧轉(zhuǎn)變，即要充分依托PPP模式的內(nèi)在特征與運(yùn)作機(jī)制，有效整合社會(huì)資本投資與貧困地區(qū)資本需求，集聚社會(huì)資本參與扶貧，提升扶貧效率，切實(shí)增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。

    1.完善PPP扶貧開發(fā)機(jī)制。PPP模式扶貧的初步實(shí)踐已展現(xiàn)出巨大發(fā)展?jié)摿�，要因�?shì)利導(dǎo)為推進(jìn)PPP扶貧提供完善的機(jī)制保障。一方面，建立合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，加快完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，積極培育政府契約精神，為PPP項(xiàng)目發(fā)展提供有利環(huán)境；另一方面，具體到扶貧領(lǐng)域，要充分重視PPP模式的扶貧優(yōu)勢(shì)效應(yīng)，要完善面向貧困地區(qū)的差別化PPP項(xiàng)目政策，在入庫(kù)審批、項(xiàng)目用地、稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、收費(fèi)運(yùn)營(yíng)等方面提供一攬子配套優(yōu)惠政策支持，尤其針對(duì)項(xiàng)目融資難的問題，要充分發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的作用，同時(shí)有效撬動(dòng)商業(yè)性金融，為項(xiàng)目融資提供便利，切實(shí)構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。

    2.積極促進(jìn)PPP項(xiàng)目投資主體多元化。根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月末，落地示范項(xiàng)目簽約社會(huì)資本共419家，其中民營(yíng)資本占比39%，國(guó)有資本占比55%�；�于資金實(shí)力及金融資源支配能力，國(guó)企參與PPP項(xiàng)目具有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)企投資PPP扶貧項(xiàng)目的作用，同時(shí)要提高包括民營(yíng)資本在內(nèi)的其他社會(huì)資本（如社會(huì)企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)等）投資參與PPP項(xiàng)目的積極性。在政府合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和讓渡商業(yè)利益的基礎(chǔ)上，積極探索社會(huì)資本的多樣化退出途徑，減少投資主體的后顧之憂。

    3.采用PPP模式要因地制宜。PPP模式助力脫貧攻堅(jiān)還處于探索階段，而且一般情況下PPP入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)滿足價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度較高的要求，因此采用PPP模式應(yīng)積極支持但要謹(jǐn)慎推廣，要立足于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。例如，邊境貧困地區(qū)要積極融入“一帶一路”建設(shè)，推進(jìn)完善沿邊基礎(chǔ)設(shè)施，利用社會(huì)資本探索建設(shè)邊境、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，發(fā)展邊境貿(mào)易；在革命老區(qū)、民族地區(qū)，利用社會(huì)資本開發(fā)紅色旅游、特色文化等旅游資源；在水電及礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)，引入社會(huì)資本促進(jìn)資源開發(fā)，推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧；“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)，實(shí)施易地扶貧搬遷，可引入社會(huì)資本統(tǒng)籌開展人口安置、社區(qū)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)工作。

    2015年11月，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作上提出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的硬任務(wù)。實(shí)現(xiàn)既定脫貧目標(biāo)，時(shí)間緊，任務(wù)重，困難多。同時(shí)，我們應(yīng)該明確，貧困地區(qū)人口按期邁過貧困線并非意味著扶貧開發(fā)任務(wù)的終結(jié)，要避免“唯貧困線論”，防止通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高貧困人口的短期經(jīng)濟(jì)收入，造成“數(shù)字脫貧”的假象。貧困地區(qū)和人群脫貧摘帽后，要徹底脫離低水平發(fā)展陷阱，須全面提升貧困地區(qū)和人口自我發(fā)展能力。要積極探索推進(jìn)PPP扶貧的新路徑，切實(shí)解決貧困地區(qū)發(fā)展的資金與財(cái)政難題，增強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和動(dòng)力，使貧困地區(qū)整體進(jìn)入內(nèi)生性、協(xié)調(diào)性、持續(xù)性發(fā)展軌道。