馮奎：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)

2016 年下半年，特色小鎮(zhèn)成為風(fēng)口。

7 月，住建部、發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提到，2020 年前，將培育 1000 個(gè)各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。10 月中旬，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了首批 127 個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)。到 10 月 31 日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加快美麗特色�。ǔ牵╂�(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，特色�。ǔ牵╂�(zhèn)建設(shè)的具體指導(dǎo)性意見(jiàn)也已出爐。

政策紅利下，特色小鎮(zhèn)成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，眾多地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)始涉足這一領(lǐng)域，" 科技小鎮(zhèn) "、" 養(yǎng)老小鎮(zhèn) " 等概念層出不窮。然而，在三四線城市庫(kù)存難題仍未解決的當(dāng)下，如何正確推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，防止出現(xiàn)一哄而起、千鎮(zhèn)一面，乃至泛地產(chǎn)化的現(xiàn)象，21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者近日專(zhuān)訪了國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)馮奎。

" 特色 " 是靈魂

《21 世紀(jì)》：什么是特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)和過(guò)去的小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)系是怎樣的？

馮奎：特色小鎮(zhèn)這個(gè)概念最早是從浙江討論起來(lái)的，按我們對(duì)浙江特色小鎮(zhèn)的理解，它是一個(gè)發(fā)展空間平臺(tái)，融合產(chǎn)業(yè)、城市、人文、景觀、旅游等多種功能于一體，形成令人向往的優(yōu)美風(fēng)景、宜居環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍。浙江的這類(lèi)特色小鎮(zhèn)非鎮(zhèn)非區(qū)，面積不大，多數(shù)在 1 到 3 平方公里之間。

無(wú)論是特色小鎮(zhèn)，還是特色小城鎮(zhèn)，" 特 " 是靈魂，究竟是鎮(zhèn)不是鎮(zhèn)，這并不重要。實(shí)際上，相關(guān)文件中，既包括浙江這樣的特色小鎮(zhèn)，也包括特色化發(fā)展的建制型小城鎮(zhèn)。這樣做的一個(gè)邏輯是，中國(guó)幅員極其廣大，各地發(fā)展差異極其顯著。浙江可以發(fā)展此類(lèi)特色小鎮(zhèn)，但中西部許多地方可能還是得依靠原有的建制鎮(zhèn)來(lái)發(fā)展。于是有關(guān)部委出臺(tái)了一個(gè)綜合性的政策，將特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)都包容在里面。

《21 世紀(jì)》：特色小鎮(zhèn)的 " 特色 " 如何體現(xiàn)？如何防止一哄而上？

馮奎：這個(gè) " 特 " 字，體現(xiàn)在特色產(chǎn)業(yè)、特色人文和特色景觀上。從產(chǎn)業(yè)上來(lái)講，如果一定要有定量標(biāo)準(zhǔn)，按經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主體企業(yè)、主體產(chǎn)業(yè)或主體產(chǎn)品，起碼應(yīng)占四五成或以上份額。從人文或景觀上講，要有體現(xiàn)當(dāng)?shù)貧v史文化的建筑、活動(dòng)場(chǎng)景等。浙江等地還規(guī)定，特色小鎮(zhèn)都要建成 3A 級(jí)以上景區(qū)，旅游類(lèi)特色小鎮(zhèn)按照 5A 級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

從各地來(lái)看，特色小鎮(zhèn)有一部分是長(zhǎng)時(shí)間演變而來(lái)，也有一部分是近兩年各種政策條件催生。有的自下而上，開(kāi)始不顯眼，后來(lái)影響力慢慢增大；有的自上而下，先戴了個(gè)國(guó)家或省市 " 帽子 "，然后發(fā)展速度越來(lái)越快。

從成功的模式來(lái)看，都是自下而上與自上而下二者相結(jié)合。防止一哄而上，要兼顧了自下而上與自上而下，兼顧歷史的自然演進(jìn)與人工的培育催生，兼顧市場(chǎng)的決定作用與政府的外力推動(dòng)。但從過(guò)去看，往往偏重于自上而下、政府培育、和外力推動(dòng)，這就容易造成一哄而上，要警惕這種可能性。

應(yīng)積極嘗試 PPP 模式

《21 世紀(jì)》：特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金如何解決？

馮奎：特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)模式主要有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、小城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)等等模式。相應(yīng)地，也有不同的資金供給模式。特色小鎮(zhèn)的資金，應(yīng)以企業(yè)為主體，政府提供政策供給、規(guī)劃引導(dǎo)、審批服務(wù)等方面的支持，最大限度地優(yōu)化資金環(huán)境，提高企業(yè)的積極性。當(dāng)前一些地方成立特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，有助于解決特色小鎮(zhèn)的資金問(wèn)題。同時(shí)，PPP 模式是實(shí)現(xiàn)各方面長(zhǎng)期利益的一種可能性安排，應(yīng)該進(jìn)行積極嘗試。

《21 世紀(jì)》：小城鎮(zhèn)土地結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有國(guó)有土地，也有集體土地，有宅基地流轉(zhuǎn)、土地征用等許多環(huán)節(jié)，如何在不傷害農(nóng)民利益的前提下，解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)的土地問(wèn)題？

馮奎：首先土地供應(yīng)予以傾斜。以往是行政級(jí)別越高的城市，占用的土地指標(biāo)越多。比如中部一個(gè)省，縣以下建設(shè)用地指標(biāo)只分到全部的 6%，所以國(guó)有土地供應(yīng)應(yīng)該適當(dāng)支持。

第二，鼓勵(lì)在集體土地上進(jìn)行探索。在集體土地上建設(shè)特色小鎮(zhèn)，既避免了征用的環(huán)節(jié)，又極大地照顧了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益，這種自主型城市化意義是多方面的。

第三，要探索小規(guī)模土地的開(kāi)發(fā)、建設(shè)模式，吸引更多的投資主體來(lái)參與，使得特色小鎮(zhèn)朝著集約化、節(jié)約化、緊湊化方向發(fā)展。

第四，要建立后事先、事中、事后的評(píng)估制度，對(duì)于打著特色小鎮(zhèn)的名義占用土地、浪費(fèi)土地的，要嚴(yán)懲。多種方式綜合運(yùn)用，有助于解決土地問(wèn)題。

如何防止泛地產(chǎn)化

《21 世紀(jì)》：一些地產(chǎn)企業(yè)熱炒 " 小鎮(zhèn) " 概念，如何防止特色小鎮(zhèn)建設(shè)的泛地產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展？

馮奎：可能會(huì)有地產(chǎn)企業(yè)搖身一變，成了特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商。這是好事，說(shuō)明特色小鎮(zhèn)有生命力；也是壞事，魚(yú)目混珠的現(xiàn)象必然發(fā)生。政策層面如何克服這種現(xiàn)象呢？

我認(rèn)為，一是政府部門(mén)要理性。政府冷靜下來(lái)，這是前提，不能頭腦發(fā)熱，刮風(fēng)搞形象工程。值得警惕的是，有的地方政府與企業(yè)相互迎合，共同熱炒和包裝特色小鎮(zhèn)，這將使得地方產(chǎn)生新的大量庫(kù)存。

二是要加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃審批。很多企業(yè)只會(huì)造概念，什么也造不出來(lái)，如果將產(chǎn)、城、人、文、景、旅這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照審核，必然要打退堂鼓。

三是從政策實(shí)施策略上看，要執(zhí)行嚴(yán)格的事后評(píng)估倒逼機(jī)制。新近一些地方，開(kāi)始用創(chuàng)建制代替審批制。例如，浙江考核過(guò)程中，土地要素方面，對(duì)如期完成年度規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，省里按實(shí)際使用指標(biāo)的 50% 或 60% 給予配套獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì) 3 年內(nèi)未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，加倍倒扣省獎(jiǎng)勵(lì)的用地指標(biāo)。一些省市則提出 " 寬進(jìn)嚴(yán)出 "，要建立特色小鎮(zhèn)的退出機(jī)制，對(duì)考核不合格的地方 " 摘牌 "。

四是從政策支持的主要對(duì)象來(lái)看，不要單一支持地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，要支持各類(lèi)型的企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)。力促這些中小企業(yè)以群體的面目登上發(fā)展的大舞臺(tái)。

這些策略手段，能夠避免 " 爭(zhēng)個(gè)帽子睡大覺(jué) " 的舊風(fēng)氣，也對(duì)政策制定者、執(zhí)行者提出了長(zhǎng)線管理、過(guò)程管理的新要求。