“特色小鎮(zhèn)”或成破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“秘鑰”

雖然改革開(kāi)放至今，我國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定成就，但在發(fā)展中仍存在一些問(wèn)題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，我國(guó)的區(qū)域差異很大，東部比較發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)所面臨的問(wèn)題有所不同，但總體看來(lái)，主要面臨三個(gè)方面的問(wèn)題。一是經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)，難以提供充足的、體面的就業(yè)崗位。小城鎮(zhèn)在空間上是連接城市和鄉(xiāng)村的重要紐帶，是農(nóng)村人口本地城鎮(zhèn)化的重要場(chǎng)所，應(yīng)該提供大量的非農(nóng)就業(yè)崗位，但現(xiàn)實(shí)情況是很多小城鎮(zhèn)尤其是中西部的小城鎮(zhèn)缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，就業(yè)的穩(wěn)定性較差，勞動(dòng)報(bào)酬偏低。二是小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較為欠缺。目前小城鎮(zhèn)的道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施已有很大改善，但是垃圾處理、污水處理等設(shè)施還非常欠缺。而且，小城鎮(zhèn)的學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等公共設(shè)施水平較低，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生和文化設(shè)施很欠缺，不能滿(mǎn)足大量人口本地城鎮(zhèn)化的需求。三是縣以下的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政實(shí)力弱，缺乏穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)財(cái)政的稅收收入劃分并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地的差異很大，由于大部分小城鎮(zhèn)缺乏有實(shí)力的企業(yè)，本級(jí)財(cái)政集聚財(cái)力的能力較弱，很多情況下都要依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的能力。

“我國(guó)的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式確實(shí)存在一些問(wèn)題，小城鎮(zhèn)在建設(shè)上缺乏財(cái)力、在發(fā)展上缺乏活力、在經(jīng)濟(jì)上缺乏實(shí)力、在形象上缺乏魅力。”國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥在接受采訪(fǎng)時(shí)表示。他解釋?zhuān)?我國(guó)小城鎮(zhèn)大都規(guī)模較小，集聚產(chǎn)業(yè)的能力較弱，尤其是稅源性項(xiàng)目少、規(guī)模小，致使財(cái)力短缺成為我國(guó)大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的普遍問(wèn)題。財(cái)力短缺致使小城鎮(zhèn)的財(cái)力主要用于財(cái)政剛性支出，能夠拿出來(lái)用于發(fā)展的財(cái)力十分有限。同時(shí)，小城鎮(zhèn)發(fā)展自身可以做主的政策工具、資金支持十分有限，而且發(fā)展空間相對(duì)狹小，小城鎮(zhèn)發(fā)展中可借力、借勢(shì)的余地不大，小城鎮(zhèn)很難成為戰(zhàn)略投資者關(guān)注的重點(diǎn)，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展的活力不足，外部要素參與小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力不足。此外，我國(guó)大部分的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，普遍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，實(shí)力弱，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，缺乏較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)支撐，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。小城鎮(zhèn)大部分是由鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變而來(lái)，普遍是依托主要的村莊而建立，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，美化、亮化、綠化、特色化不足，有的甚至在垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)、污水處理、道路交通等方面還存在很大缺陷，致使小城鎮(zhèn)缺乏集聚人口和產(chǎn)業(yè)的魅力。

目前，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的要求就是促進(jìn)大中城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而發(fā)展“特色小鎮(zhèn)”正是探索科學(xué)推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的方法之一。談及“特色小鎮(zhèn)”的內(nèi)涵，兩位專(zhuān)家都表示，特色小鎮(zhèn)是指與其他小鎮(zhèn)相比能夠發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)，在城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的某些領(lǐng)域能夠體現(xiàn)人無(wú)我有、人有我強(qiáng)；要體現(xiàn)因地制宜，結(jié)合地方特點(diǎn)，發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，在此基礎(chǔ)上找到有生命力、有市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和建筑風(fēng)貌方面與當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩項(xiàng)l件相匹配，充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗特點(diǎn)。

賈若祥強(qiáng)調(diào)，“特色小鎮(zhèn)”是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)組成部分，也是我國(guó)推進(jìn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的有機(jī)組成部分。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不能僅僅關(guān)注大中城市或城市群的發(fā)展，還要關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局。

劉云中也表示，建設(shè)特色小鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要方式。他進(jìn)一步闡述，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化就是要堅(jiān)持以人為本，要能夠傳承中華文明，建設(shè)特色小鎮(zhèn)就是要激活、釋放小城鎮(zhèn)的活力，為大量農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化提供體面的工作機(jī)會(huì)；同時(shí)我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中也看到，大量有特色的傳統(tǒng)村落、集鎮(zhèn)都需要保護(hù)或者需要實(shí)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用，建設(shè)特色小鎮(zhèn)也是留住鄉(xiāng)愁、留住傳統(tǒng)文化、傳承中華文明的重要路子；建設(shè)特色小鎮(zhèn)是完善推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，國(guó)家的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要較為完整的城鎮(zhèn)體系，其中，小城鎮(zhèn)的建設(shè)是不可或缺的部分，只有把小城鎮(zhèn)建設(shè)好了，才能更有效地吸納人口、緩解人口資源環(huán)境方面的矛盾，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

“特色小鎮(zhèn)”發(fā)展模式也面臨“小問(wèn)題”

今年2月25日，在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，來(lái)自國(guó)家發(fā)改委和浙江、貴州兩省的相關(guān)干部著重圍繞浙江杭州云棲小鎮(zhèn)、貴州安順西秀區(qū)舊州鎮(zhèn)介紹了新型城鎮(zhèn)化和特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有關(guān)情況�？梢钥闯�，從“特色小鎮(zhèn)”一詞首次提出至今，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展確實(shí)取得了不少成績(jī)。但在遍地開(kāi)花的特色城鎮(zhèn)建設(shè)中，也存在一些問(wèn)題。賈若祥直言，在可選余地十分有限的情況下，部分小城鎮(zhèn)建設(shè)往往本著“撿到籃子就是菜”的想法，很難對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，甚至缺乏必要的規(guī)劃，造成為了“特色”而“特色”，甚至還存在填湖、削山、砍樹(shù)等破壞生態(tài)的現(xiàn)象。

如何找準(zhǔn)自身的定位，避免“千鎮(zhèn)一面”、唱“空城計(jì)”，成為地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題。賈若祥給出三點(diǎn)建議：一是要突出特色，以特興城。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)，一定要發(fā)揮小城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢(shì)，比較優(yōu)勢(shì)就是小城鎮(zhèn)的最大特色，要通過(guò)充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的特色和長(zhǎng)處，促進(jìn)小城鎮(zhèn)做精、做專(zhuān)、做強(qiáng)。二是要以大帶小，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。小城鎮(zhèn)發(fā)展要和毗鄰的中大城市聯(lián)動(dòng)起來(lái)，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)積極承接毗鄰中大城市需要向外疏解的功能，通過(guò)借大城市的力和勢(shì)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。三是要科學(xué)規(guī)劃，務(wù)實(shí)推進(jìn)。小城鎮(zhèn)的建設(shè)要建立在科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)上，要根據(jù)小城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載力和未來(lái)發(fā)展?jié)摿�，合理�?guī)劃小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模、用地規(guī)模，不能貪大求洋，更不能冒進(jìn)。

“特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目前還在逐步推進(jìn)的過(guò)程中，應(yīng)該首先選擇具備基本條件的小鎮(zhèn)著力建設(shè)”。劉云中建議，除了要找有一定的產(chǎn)業(yè)特色、與中心城市聯(lián)系較為方便的小鎮(zhèn)，又如有較為悠久歷史傳承、民族特點(diǎn)或者有較為突出的自然地理特征的小鎮(zhèn)，還要根據(jù)這些小鎮(zhèn)的特色進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)，成熟一批，建設(shè)一批，不能著急趕進(jìn)度。只有充分發(fā)揮出這些小鎮(zhèn)本來(lái)具有的特色，同時(shí)借鑒一些共性的、普遍適用的技術(shù)尤其是建筑節(jié)能、垃圾固廢處理技術(shù)，才能夠避免那些重復(fù)的、“千城一面”的建設(shè)。

劉云中還強(qiáng)調(diào)，特色小鎮(zhèn)的施工建設(shè)只是開(kāi)頭的一小步，后期的管理、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)是重頭戲，不能相互割裂，造成資源浪費(fèi)，要使特色小鎮(zhèn)建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上。

而在面對(duì)“融資難”的問(wèn)題上，現(xiàn)有的一些成功案例告訴我們，地方政府如何調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，推進(jìn)公私合營(yíng)（PPP）模式成為重要突破口。“特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要投入大量資金，尤其一些基礎(chǔ)性投資，回收周期長(zhǎng)，面臨資金約束，需要政府、企業(yè)和居民的共同努力。”劉云中說(shuō)。從鼓勵(lì)企業(yè)積極性的角度，他認(rèn)為，地方政府可以從三方面入手：首先可以對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)于成本收益劃分比較明確的項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)企業(yè)資金的進(jìn)入；第二，在較高的行政層級(jí)上，例如省一級(jí)或者地級(jí)市層面，將一定數(shù)目的特色小鎮(zhèn)建設(shè)集中打包，通過(guò)采取發(fā)行地方政府債券等方式吸引民間資金進(jìn)入；第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)整體進(jìn)入，承建和運(yùn)營(yíng)特色小鎮(zhèn)。PPP模式也是企業(yè)和政府合作來(lái)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的一種方式，尤其是在有較為明確收益的特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目中，可以采取PPP模式，減輕政府資金投入的壓力。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，無(wú)論是政府還是企業(yè)都應(yīng)該具有契約精神，信守合同的約定。

除對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行合理規(guī)劃，還要厘清政府和市場(chǎng)的責(zé)任，對(duì)于能夠發(fā)揮市場(chǎng)作用的，消除各種障礙，為發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用創(chuàng)造條件。賈若祥指出，要推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單的管理模式，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府更多地是創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，通過(guò)負(fù)面清單管理的模式，放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入門(mén)檻，激發(fā)小城鎮(zhèn)建設(shè)活力。另外，小城鎮(zhèn)在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，僅僅靠小城鎮(zhèn)自身發(fā)展十分困難，需要上級(jí)政府給予一定的政策扶持和幫助，尤其是在資金、土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，需要特殊的扶持政策。

“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)尚存進(jìn)步空間

追溯“特色小鎮(zhèn)”的前身，劉云中告訴記者，在一定程度上，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是20世紀(jì)80年代開(kāi)始的“一村一品”“一鎮(zhèn)一品”的延續(xù)，與現(xiàn)在有所不同的是，當(dāng)時(shí)的情形比較側(cè)重于產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品特色。從過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)看，這種突出產(chǎn)業(yè)特色的做法增強(qiáng)了村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且這種方式從珠三角、長(zhǎng)三角逐步擴(kuò)展到中西部地區(qū)，取得了成效。而當(dāng)前建設(shè)特色小鎮(zhèn)，則是對(duì)原有的模式有所拓展，產(chǎn)業(yè)特色不再僅僅是制造業(yè)和貿(mào)易產(chǎn)品，還要突出服務(wù)業(yè)，例如商業(yè)貿(mào)易、休閑旅游、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意等；還要進(jìn)一步從產(chǎn)業(yè)特色向生活宜居、環(huán)境保護(hù)、歷史文化傳承等方面突破和拓展。

“從‘特色小鎮(zhèn)’的成功案例中，我們還可以總結(jié)出四點(diǎn)值得借鑒的理念。”賈若祥說(shuō)，一是政府引導(dǎo)，企業(yè)主導(dǎo)。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，政府要在規(guī)劃編制、宣傳推介等方面發(fā)揮積極作用，鼓勵(lì)和支持企業(yè)參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使一些區(qū)位條件好、發(fā)展?jié)摿Υ�、資源環(huán)境承載力高的小城鎮(zhèn)得到更好更快發(fā)展。二是借助互聯(lián)網(wǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。很多小城鎮(zhèn)有自己特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，而且品質(zhì)很好，但是量不大，借助互聯(lián)網(wǎng)，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)、加工、銷(xiāo)售、貿(mào)易、售后等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)小城鎮(zhèn)做得更專(zhuān)、更精、更強(qiáng)。三是保護(hù)生態(tài)，促進(jìn)綠色發(fā)展。青山綠水已經(jīng)成為寶貴的資源，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段，生態(tài)優(yōu)勢(shì)也能轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。休閑旅游、特色農(nóng)產(chǎn)、傳統(tǒng)文化等在小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著越來(lái)越大的作用，而保護(hù)好生態(tài)，可以進(jìn)一步放大小鎮(zhèn)在上述領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿ΑＫ氖亲⒅匾�入�?zhàn)略投資者，吸引多元主體參與小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。目前，特色突出、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶厣�小�?zhèn)越來(lái)越受到戰(zhàn)略投資者的青睞。戰(zhàn)略投資者對(duì)小鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，可以有效防止小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中的碎片化，因此，要盡可能地吸引戰(zhàn)略投資者對(duì)小鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)。同時(shí)也積極吸引多元主體參與小鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮多元主體參與小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性。

而在具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，劉云中還特別強(qiáng)調(diào)，一定要注意借鑒我國(guó)的傳統(tǒng)建筑手法和規(guī)劃理念，體現(xiàn)我國(guó)不同歷史時(shí)期、不同地域特色、不同民族的建筑特點(diǎn)，盡量多地采用當(dāng)?shù)氐慕ㄖ�形式，不要搞大拆大建，盡量尊重原來(lái)居民的意愿，做到人與自然、人與歷史的和諧與融合。（記者 姜巍 張菀航）

來(lái)源：中國(guó)發(fā)展觀察雜志