近年來，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，并進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。在相關(guān)部門的共同推動下，國家陸續(xù)出臺了旅游用地配套政策，各地在保護(hù)為先、集約用地的原則下，開展了很多創(chuàng)新實踐，通過盤活存量等靈活用地方式，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展提供了條件。

存量土地值得挖掘

從調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村有很多存量土地及房屋可以利用。比如異地搬遷后舊村土地及房屋，“空心化”農(nóng)村的土地及房屋，遺留在農(nóng)村地區(qū)的零散國有土地等。這些存量土地及房屋資源值得挖掘。

近年來，國家相關(guān)部門出臺了相關(guān)政策，為鄉(xiāng)村旅游靈活用地提供了政策支持。2015年，國土部、住建部、旅游局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，為鄉(xiāng)村旅游用地提供了政策保障。今年7月，發(fā)改委等14部門聯(lián)合發(fā)布的《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案(2017年)》也明確提出，落實以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式提供鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地等政策。

對于鄉(xiāng)村旅游用地問題的重要性，以浙江省松崗縣為例，浙江省松陽縣旅發(fā)委黨組副書記、副主任汪德軍表示，土地利用方式的創(chuàng)新，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意義不言而喻。

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游大體有兩種方式。

一種是村民或村集體自己投資，這種方式不涉及用地難題，但是資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等十分有限，大部分只能開發(fā)低端產(chǎn)品；另一種是外來投資，有充足的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗，可打造中高端產(chǎn)品，但是外來投資項目落地要解決用地問題。當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游正在從低端向中高端升級發(fā)展，要成功實現(xiàn)升級發(fā)展，就要引入外來投資，而要引入外來投資就要解決用地問題。

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院教授李柏文認(rèn)為，一些專家提出鄉(xiāng)村旅游的本質(zhì)是鄉(xiāng)村和城市資源的互換，相對城市來說，鄉(xiāng)村土地資源是能夠用來交易的核心資源。旅游發(fā)展所依賴的土地問題不能解決，那么城鄉(xiāng)之間的資本、技術(shù)、人才、信息、管理等方面的要素資源就不會流入到鄉(xiāng)村來，鄉(xiāng)村旅游就不可能發(fā)展起來。因此，土地問題是目前城鄉(xiāng)旅游一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

靈活用地解決難題

在鄉(xiāng)村旅游靈活用地方面，部分地區(qū)有很多值得借鑒的經(jīng)驗。

通過汪德軍的介紹，松陽縣在靈活用地方面的主要做法。

在榔樹村，由于村民異地搬遷，村內(nèi)留下20畝農(nóng)村集體建設(shè)存量用地。當(dāng)?shù)卣�府部門把農(nóng)村集體存量建設(shè)用地征用為國有建設(shè)用地，然后掛牌出讓。如今，由鄉(xiāng)伴文旅公司投資開發(fā)的榔樹民宿綜合體項目已經(jīng)開工。

橫崗村地處高山，以前村里很窮，村民沒錢翻新房屋，很多老房子保留了下來，有縣級文物保護(hù)點1處、歷史建筑6處，被評為中國傳統(tǒng)村落。后來舊村改造，村子重新規(guī)劃選址，原有的舊村閑置了下來。當(dāng)?shù)卣�府部門把舊村土地征為國有，把房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為國有。目前有很多投資商前來洽談。

小竹溪村原為鄉(xiāng)政府所在地，因政府搬遷，留下了供銷社、郵電所等國有土地和建筑。為盤活閑置低效資產(chǎn)，當(dāng)?shù)卣�府部門將國有建設(shè)用地及地上建筑物共2.3畝，根據(jù)規(guī)定進(jìn)行收儲，然后帶方案出讓。該地塊后來被一名在外經(jīng)商的小竹溪村村民拍得，投資1200萬元打造成了“松泰大院”精品民宿，已經(jīng)開業(yè)一年多了，入住率較高，而且?guī)�動了十幾家農(nóng)家樂。

吳弄村，歷史上比較富裕，有很多“深宅大院”，建筑古樸優(yōu)雅，是浙江省重點歷史文化名村。后來大部分年輕人都搬走了，村里以老人為主。為了推動古村發(fā)展，村里新建了養(yǎng)老照料中心，為農(nóng)戶新批了宅基地，同時把老房子的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為集體所有。目前正在跟投資商洽談，下一步將篩選優(yōu)秀投資商，合作開發(fā)古村旅游。

平田村，目前已是小有名氣的鄉(xiāng)村旅游點，尤其是村里的“云上平田”民宿。原本殘破的黃泥房和牛欄被建筑師們改造成藝術(shù)家工作室、農(nóng)耕博物館、青年旅舍……人氣很高，一房難求。平田村的開發(fā)方式可以概括為引入資本，租賃和收購村內(nèi)閑置房及危房。

廣西桂林在旅游用地方面也較早進(jìn)行了創(chuàng)新探索。早在2014年，桂林市頒布《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策(試行)》，根據(jù)這項政策，桂林旅游用地實行分類管理，旅游景區(qū)中未改變實際地類管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，景區(qū)保留自然生態(tài)景觀的部分用地不按建設(shè)用地報批或征地。比如，桂林靈川縣大圩鎮(zhèn)的逍遙湖景區(qū)開發(fā)中，整個景區(qū)占地3000畝，其中2800畝保留自然生態(tài)景觀，不按建設(shè)用地報批或征地，僅200畝用來建設(shè)停車場、酒店等設(shè)施。

開發(fā)與保護(hù)協(xié)調(diào)共進(jìn)

保護(hù)優(yōu)先、集約用地已在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中形成共識。盡管有大批投資商“排隊”等待進(jìn)入鄉(xiāng)村，但各地嚴(yán)格把關(guān)，把保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)文化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等放在首位。

對于如何處理好旅游開發(fā)與土地保護(hù)的關(guān)系，李柏文建議，

一是不管何種土地利用方式，一定要依法進(jìn)行，嚴(yán)格執(zhí)行項目環(huán)評工作；二是推廣“點狀供地”，確保生態(tài)基質(zhì)不會成片破壞；三是以盤活存量用地或優(yōu)化存量用地為主導(dǎo)，最大限度地利用閑置鄉(xiāng)村土地；四是項目建設(shè)要生態(tài)化，建設(shè)規(guī)模要減量化，避免用城市化的手法來做鄉(xiāng)村旅游；五是基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施能夠與民用設(shè)施共享，總體上減少土地開發(fā)量。

汪德軍也表示，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，保護(hù)是前提，開發(fā)是出路。在協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)關(guān)系方面，政府部門肩負(fù)著重要的責(zé)任。從城鄉(xiāng)發(fā)展的大局來看，鄉(xiāng)村可以借助旅游實現(xiàn)升級發(fā)展。在土地資源利用方面，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)要科學(xué)合理，保障農(nóng)民權(quán)益，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村文化。

浙江松陽縣橫崗村吸引了很多投資商，但是，當(dāng)?shù)卣�府部門對土地開發(fā)比較謹(jǐn)慎，不僅考慮項目建設(shè)與盈利，還要考慮村民利益的保護(hù)、文化的保護(hù)等。正如汪德軍所說：“農(nóng)村還是要有農(nóng)村的樣子，在此基礎(chǔ)上才能發(fā)展旅游。”

除了開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，如何保障農(nóng)民利益也是關(guān)鍵問題之一。

汪德軍建議，建立一個合理、穩(wěn)定的租金機(jī)制等利益分享機(jī)制，對企業(yè)、農(nóng)民都有利，既保證農(nóng)民活力，也要保證企業(yè)信心。另外，還可引導(dǎo)企業(yè)與村民和諧共處，引導(dǎo)企業(yè)開展送溫暖等交流活動。

李柏文建議，確保百姓分享利益，一是要政府部門主導(dǎo)，實質(zhì)上是利用政府信用來背書；二是通過規(guī)劃(帶方案)確保投資商或開發(fā)經(jīng)營方對百姓共享利益；三是優(yōu)先利用本地鄉(xiāng)村資本；四是可以利用外來資本與本土資本組合的方式，政府也可以利用PPP模式進(jìn)行旅游項目的開發(fā)運營。

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