隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的持續(xù)推進(jìn)和城鄉(xiāng)居民收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，旅游已經(jīng)成為人民群眾日常生活的重要組成部分。我國(guó)已進(jìn)入大眾旅游時(shí)代。持續(xù)擴(kuò)大的游客規(guī)模，在繁榮旅游業(yè)并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給景區(qū)帶來巨大的接待壓力，尤其是在節(jié)假日，許多景區(qū)形成井噴式旅游熱潮。“十三五”期間，人民群眾的旅游消費(fèi)需求還將持續(xù)增長(zhǎng)。為解決景區(qū)超承載量接待游客帶來危及游客安全、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，我們必須按照習(xí)總書記關(guān)于旅游發(fā)展的系列重要指示精神，提高科學(xué)管理水平，實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控。

為何要實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控

2016年國(guó)慶假日期間全國(guó)各地接待游客5.93億人次。據(jù)測(cè)算，國(guó)慶7天長(zhǎng)假，以全年2%的時(shí)間承接了全年14%的游客，收獲了旅游業(yè)全年約13%的收入�；馃岬氖袌�(chǎng)也暴露了旅游供需矛盾，游客大規(guī)模集中到訪，成為景區(qū)難以承受之重。進(jìn)出景區(qū)交通擁堵，大量人員滯留等問題時(shí)有發(fā)生。“爆棚”“擁堵”“人山人海”成為假日旅游的關(guān)鍵詞，景區(qū)超承載量接待游客，既影響游客的體驗(yàn)、安全，也影響生態(tài)環(huán)境及旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

針對(duì)這種情況，我們一要加大旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，增加旅游產(chǎn)品有效供給，這是非常重要且非常緊迫的任務(wù)。二要加強(qiáng)景區(qū)流量調(diào)控，提高景區(qū)科學(xué)管理水平。

1、景區(qū)流量調(diào)控，是依法治旅、促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展的具體舉措

2013年4月25日由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過、同年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)旅游法》第四十五條規(guī)定：“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量。景區(qū)應(yīng)當(dāng)公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實(shí)施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預(yù)約等方式，對(duì)景區(qū)接待旅游者的數(shù)量進(jìn)行控制”。不突破最大承載量是旅游法對(duì)景區(qū)接待游客量的剛性約束，而不是一個(gè)松垮的軟指標(biāo)，超過最大承載量接待游客屬違法行為，按旅游法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)肅處理。因此，旅游業(yè)發(fā)展要遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控是落實(shí)旅游法的具體舉措，就是要保障旅游者的合法權(quán)益，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2、景區(qū)流量調(diào)控，是深化全域旅游、提升游客旅游體驗(yàn)的重要措施

當(dāng)前，我們正在大力推進(jìn)從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控，有助于促使廣大游客進(jìn)行更加從容、更加全面、更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的出游計(jì)劃和選擇，有效地將游客分流到更廣闊的全域旅游中去。這也有利于全域資源的整合和全要素的綜合調(diào)動(dòng)；有利于產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展和旅游產(chǎn)品的豐富創(chuàng)新；有利于旅游業(yè)態(tài)的拓展和全域旅游的深化推進(jìn)。

1980年，世界旅游組織大會(huì)通過的《馬尼拉世界旅游宣言》指出：旅游是人類實(shí)現(xiàn)自我精神解放的重要途徑。旅游的本質(zhì)就是要讓人們通過觀光、休閑、度假等開闊視野、增長(zhǎng)見識(shí)、陶冶情操，實(shí)現(xiàn)精神愉悅。然而，一個(gè)人滿為患的景區(qū)，是無法讓游客心情愉快的，甚至還可能給旅游者帶來巨大的痛苦。2013年10月，四川某景區(qū)發(fā)生大規(guī)模游客滯留事件，部分游客因不滿長(zhǎng)時(shí)間滯留，翻越棧道、圍堵景區(qū)接送車輛，導(dǎo)致景區(qū)通道陷入癱瘓至少5個(gè)小時(shí)，大批游客被迫步行十幾公里下山，原本美好的旅游經(jīng)歷，也變成游客心中憤怒的情緒體驗(yàn)。高速擁堵、景區(qū)爆棚、游客滯留、垃圾遍地，這是許多地方假日旅游的現(xiàn)狀，也是我們亟須解決的問題。要想保證旅游品質(zhì)，提升旅游體驗(yàn)，就要扎實(shí)開展景區(qū)流量調(diào)控，通過對(duì)游客容量的調(diào)控和管理來強(qiáng)化旅游資源和環(huán)境的吸引力,提高游憩體驗(yàn)質(zhì)量。一是調(diào)控有助于保證游覽時(shí)間，避免游客將大量時(shí)間浪費(fèi)在排隊(duì)、等候過程，增強(qiáng)游覽時(shí)間的有效性；二是調(diào)控有助于保證游覽空間，避免游客“深陷人群”，“只見人頭不見景”的尷尬境地；三是調(diào)控有助于游客保持心情愉悅，精神放松，獲取知識(shí)，享受旅游樂趣，避免因擁擠、滯留而產(chǎn)生的焦慮、急躁、憤怒等不良情緒。

3、景區(qū)流量調(diào)控，是杜絕或減少旅游事故、保障游客安全的有效手段

安全是旅游發(fā)展的第一生命線。最大承載量既是一道“質(zhì)量紅線”，也是一道“安全紅線”。近年來，隨著旅游市場(chǎng)的迅速發(fā)展，由龐大的旅游客流帶來的旅游安全問題也日漸突出。一是游客擁擠踩踏容易導(dǎo)致群體傷亡事件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2001年到2014年，全球由媒體公開報(bào)道的擁擠踩踏事件就有188起，其中，導(dǎo)致較大傷亡的有150起，平均每年發(fā)生10.71起。二是旅游設(shè)施設(shè)備超負(fù)荷運(yùn)作帶來巨大安全風(fēng)險(xiǎn)，有個(gè)別地區(qū)長(zhǎng)期超承載量接待游客，旅游設(shè)施設(shè)備存在著運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、設(shè)備負(fù)荷大、運(yùn)行環(huán)境惡劣等現(xiàn)象，而且得不到定期檢查、更新與維護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。三是景區(qū)工作人員長(zhǎng)期疲勞緊張工作存在安全隱患，近年來，由于工作人員違規(guī)操作游樂設(shè)施，導(dǎo)致游客傷亡的事故在國(guó)內(nèi)外也時(shí)有發(fā)生。我們要吸取教訓(xùn)，在旅游供給和需求都快速增加的情況下，要避免出現(xiàn)重?cái)?shù)量而輕安全、重建設(shè)而輕管理的問題，通過流量調(diào)控來實(shí)現(xiàn)游客在景區(qū)內(nèi)的寬松、有序游覽，是杜絕或減少旅游事故、保障游客安全的必需之舉。

4、景區(qū)流量調(diào)控，是保護(hù)資源環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求

習(xí)總書記指出，“綠水青山就是金山銀山。”環(huán)境友好型是旅游業(yè)的重要特征，旅游業(yè)作為綠色產(chǎn)業(yè)，特別需要優(yōu)良的自然資源，形成人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。過度的旅游開發(fā)和經(jīng)營(yíng)必然給環(huán)境、資源帶來消極影響，有的甚至造成毀滅性的惡果。如果不對(duì)景區(qū)最大承載量進(jìn)行規(guī)范，旅游資源將有可能因?yàn)槁糜握叱�出其承載限度而遭到破壞。例如，據(jù)敦煌研究院與美國(guó)蓋蒂保護(hù)研究所通過長(zhǎng)期的實(shí)驗(yàn)監(jiān)測(cè)研究表明，由于大量游客在某一時(shí)段內(nèi)集中參觀，莫高窟洞窟內(nèi)溫度、濕度迅速躥升，二氧化碳含量急劇增加，對(duì)脆弱的石窟文物壁畫構(gòu)成嚴(yán)重威脅。另外二氧化碳很高的情況下，游客進(jìn)去以后感覺到洞窟氣味很不正常，大客流的參觀打破了洞窟內(nèi)小環(huán)境的平衡。杭州某溶洞景區(qū)高峰期的日客流量高達(dá)15000人，短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生大量的二氧化碳, 洞內(nèi)空氣的構(gòu)成短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了顛覆性的變化, 使得洞內(nèi)石鐘乳的色澤變黑。景區(qū)長(zhǎng)期處于飽和或超載狀態(tài)時(shí),還會(huì)對(duì)自然景觀造成踐踏破壞, 影響野生動(dòng)植物的正常繁衍生息，產(chǎn)生的大量生活垃圾造成污染，破壞生態(tài)環(huán)境，加速文物古跡的損蝕,造成資源毀滅等。我們要告別GDP崇拜，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)效益至上的理念，避免在利益驅(qū)使下，超過景區(qū)最大承載量接待游客，對(duì)旅游資源造成不可修復(fù)的損害。

5、景區(qū)流量調(diào)控，是增強(qiáng)我國(guó)旅游國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)生需要

景區(qū)流量調(diào)控是景區(qū)精細(xì)化改革的體現(xiàn)，有助于建設(shè)高水平旅游目的地，提高我國(guó)旅游國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第一，景區(qū)流量調(diào)控是旅游業(yè)迅速進(jìn)入大眾化時(shí)代的客觀需要。“十三五”期間，預(yù)計(jì)我國(guó)城鄉(xiāng)居民出游人數(shù)年均增長(zhǎng)在10%左右，人民群眾的旅游消費(fèi)需求仍將持續(xù)增長(zhǎng)。但優(yōu)質(zhì)旅游資源是有限的，景區(qū)開發(fā)建設(shè)需要逐步進(jìn)行。為保護(hù)資源環(huán)境，保證旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)景區(qū)流量調(diào)控勢(shì)所必然。

第二，景區(qū)流量調(diào)控是旅游強(qiáng)國(guó)景區(qū)管理的慣常做法。德國(guó)巴伐利亞著名的新天鵝城堡和舊天鵝城堡景區(qū)，在流量調(diào)控方面均采取了一系列措施，包括網(wǎng)絡(luò)預(yù)約訂票、現(xiàn)場(chǎng)提前取票、嚴(yán)格按預(yù)定時(shí)間點(diǎn)入場(chǎng)、每5分鐘按批次、定人員順序游覽、語音解說調(diào)控行程進(jìn)度。巴黎的盧浮宮、意大利的比薩斜塔等景區(qū)也都嚴(yán)格執(zhí)行門票預(yù)訂、團(tuán)隊(duì)預(yù)約、分批進(jìn)入與總量控制的游客調(diào)控制度。

第三，景區(qū)流量調(diào)控是旅游業(yè)從粗放型經(jīng)營(yíng)向集約型經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。有些景區(qū)過高地估計(jì)價(jià)格機(jī)制的作用，認(rèn)為通過淡旺季門票價(jià)格調(diào)整，就能夠?qū)崿F(xiàn)流量調(diào)控的目的。不可否認(rèn)，通過價(jià)格調(diào)整可以發(fā)揮一定的流量調(diào)控作用，但如果只是簡(jiǎn)單地按淡旺季進(jìn)行調(diào)整價(jià)格，效果并不十分明顯�？茖W(xué)的流量調(diào)控不僅能夠保證景區(qū)高效、有序地開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還能夠很好地反映出景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理理念和質(zhì)量，是建設(shè)世界級(jí)旅游目的地的基本要求，也是旅游業(yè)集約型經(jīng)營(yíng)的體現(xiàn)。

如何實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控

科學(xué)推動(dòng)景區(qū)流量調(diào)控，首先要擺脫門票經(jīng)濟(jì)桎梏，轉(zhuǎn)變旅游收入就是門票收入的落后觀念，正確認(rèn)識(shí)游客容量與景區(qū)發(fā)展的關(guān)系，看到景區(qū)承載力的有限性，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。要對(duì)景區(qū)最大承載量進(jìn)行科學(xué)設(shè)置、細(xì)分管理，并充分運(yùn)用科技手段進(jìn)行有效管理。當(dāng)然，核心要按照五大發(fā)展理念要求，大力推進(jìn)全域旅游，推動(dòng)從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，增加有效旅游供給，實(shí)現(xiàn)科學(xué)供需平衡。

1、執(zhí)行《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)核定景區(qū)最大承載量

2015年4月，國(guó)家旅游局發(fā)布《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》，強(qiáng)調(diào)“景區(qū)應(yīng)結(jié)合國(guó)家、地方和行業(yè)已頒布的相關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，采用定量與定性、理論與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的方法核定最大承載量。”同年7月，國(guó)家旅游局向社會(huì)公布全國(guó)所有5A級(jí)旅游景區(qū)的日最大承載量和瞬時(shí)最大承載量。隨后，各省市區(qū)紛紛響應(yīng)，陸續(xù)公布了部分4A級(jí)旅游景區(qū)的最大承載量，得到了社會(huì)的廣泛熱議和好評(píng)，并在流量調(diào)控方面發(fā)揮了一定作用。當(dāng)前，國(guó)家旅游局正在旅游全行業(yè)部署開展“景區(qū)流量控制治理行動(dòng)”。核定景區(qū)最大承載量是流量調(diào)控的基礎(chǔ)和前提，為做好這項(xiàng)工作，景區(qū)管理者要遵守《導(dǎo)則》標(biāo)準(zhǔn)，并注意以下幾點(diǎn)：（一）全面摸底，科學(xué)核定。全面采集資料，不僅要考慮景區(qū)內(nèi)的空間容量、熱門景點(diǎn)分布、游客停留時(shí)長(zhǎng)、停車場(chǎng)車位數(shù)、廁所廁位數(shù)量、垃圾最大處理量以及景區(qū)對(duì)聲音、溫度、空氣變化的承受能力等，還要充分考慮到景區(qū)周邊的交通、餐飲、住宿、購(gòu)物等行業(yè)的接待能力，甚至要考慮到不同天氣情況導(dǎo)致的最大承載量變化，這樣才能得到較為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，才能起到真正的指導(dǎo)作用。（二）分類設(shè)置，做好細(xì)分。分清景區(qū)類型，山岳型景區(qū)、游樂型景區(qū)、文博院館等不同類型的景區(qū)其最大承載量的表現(xiàn)形式存在著差異。綜合型景區(qū)要對(duì)各類型景點(diǎn)的最大承載量進(jìn)行細(xì)分。如神農(nóng)架景區(qū)對(duì)所包含的五個(gè)景區(qū)的容量分別進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，世界遺產(chǎn)所在的神農(nóng)頂景區(qū)，單日游客量不超過3萬人次，這是根據(jù)每天的每個(gè)時(shí)段、每個(gè)批次、每個(gè)游客的逗留時(shí)間、替換頻率，以及景區(qū)生態(tài)承載能力來測(cè)算的；神農(nóng)架大九湖景區(qū)則每天限流7500人次，主要是依據(jù)景區(qū)面積和步道長(zhǎng)度、游客間距、加上逗留時(shí)間等因素測(cè)算而得。（三）動(dòng)態(tài)管理，有效運(yùn)行。景區(qū)最大承載量要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，如果景區(qū)的面積、經(jīng)營(yíng)方式等發(fā)生變化，景區(qū)應(yīng)重新申請(qǐng)調(diào)整最大承載量核定；如果經(jīng)過運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，景區(qū)最大承載量與實(shí)際不符，應(yīng)該申請(qǐng)重新核定。

2、積極利用現(xiàn)代科技手段，實(shí)現(xiàn)游客合理時(shí)空分流

隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算平臺(tái)的開發(fā)使用，現(xiàn)代科技手段能夠較好地解決旅游信息的簡(jiǎn)便采集、無線傳輸和及時(shí)發(fā)布問題。利用現(xiàn)代科技手段，進(jìn)行景區(qū)流量的精細(xì)化調(diào)控，實(shí)現(xiàn)游客合理時(shí)空分流，已經(jīng)成為一種切實(shí)可行的游客調(diào)控的辦法，也必將成為行業(yè)趨勢(shì)。在此背景下，景區(qū)流量需要加強(qiáng)若干重點(diǎn)：一是建立精細(xì)化的門票預(yù)約系統(tǒng)和價(jià)格分時(shí)調(diào)整機(jī)制，實(shí)行分段旅游。景區(qū)流量調(diào)控的常用做法就是在時(shí)間上實(shí)現(xiàn)分段旅游，這樣能夠在保證瞬時(shí)流量不超過承載量的同時(shí)，盡可能地提高接待規(guī)模。二是建立游客流向調(diào)控系統(tǒng)，在空間上實(shí)現(xiàn)有效分流。利用景區(qū)流量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，及時(shí)調(diào)控疏導(dǎo)擁堵游客，緩解由于景區(qū)內(nèi)部冷熱景點(diǎn)分布不均導(dǎo)致的局部超載問題。三是建立政府、行業(yè)各部門間的景區(qū)游客流量控制聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，從機(jī)制上實(shí)現(xiàn)聯(lián)控聯(lián)動(dòng)。地方政府統(tǒng)籌、景區(qū)內(nèi)外聯(lián)合、部門聯(lián)控聯(lián)動(dòng)，是全域旅游理念下景區(qū)流量調(diào)控的客觀要求。

3、積極推進(jìn)全域旅游，提升有效供給，緩解旅游供需矛盾

根本解決景區(qū)流量的調(diào)控問題，關(guān)鍵還是要從旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，推進(jìn)旅游業(yè)從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游模式轉(zhuǎn)變，從粗放低效旅游向精細(xì)高效旅游轉(zhuǎn)變，從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加大旅游與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)、金融、文化、體育、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的融合力度，形成新產(chǎn)能、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，以增加有效供給，引導(dǎo)旅游需求，實(shí)現(xiàn)旅游供求的積極平衡。

4、及時(shí)發(fā)布旅游信息，倡導(dǎo)錯(cuò)峰旅游

重視發(fā)揮報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體以及互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體的作用。一是節(jié)假日前的預(yù)測(cè)預(yù)警。發(fā)布提示、提醒信息，引導(dǎo)游客合理安排路線，安全、文明出行。二是實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)信息預(yù)警。實(shí)時(shí)對(duì)外發(fā)布信息，對(duì)即將超過承載量的景區(qū)在全域范圍內(nèi)預(yù)警，將調(diào)控工作從景區(qū)內(nèi)拓展到景區(qū)外，實(shí)現(xiàn)聯(lián)控聯(lián)動(dòng)。三是宣傳引導(dǎo)游客錯(cuò)峰旅游。積極培養(yǎng)預(yù)約習(xí)慣，引導(dǎo)旅游消費(fèi)方向，倡導(dǎo)游客錯(cuò)峰旅游。

5、景區(qū)規(guī)劃要充分重視游客容量管理設(shè)計(jì)

景區(qū)特別是新建、改擴(kuò)建景區(qū)在規(guī)劃中要將游道、廁所、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施及游覽冷熱點(diǎn)的分布、游憩方式的選擇、線路的設(shè)計(jì)與游客流向、旅游體驗(yàn)和對(duì)環(huán)境的影響密切相連。細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)要人性化、便利化，充分考慮游客消費(fèi)習(xí)慣和容量管理需求。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民對(duì)美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)。”旅游業(yè)作為五大幸福產(chǎn)業(yè)之首，是關(guān)乎廣大人民群眾生活質(zhì)量和幸福指數(shù)的民生產(chǎn)業(yè)、惠民產(chǎn)業(yè)。旅游帶給人民群眾的不應(yīng)是焦躁、吐槽、憤怒，而應(yīng)是放松、享受、愉悅；帶給生態(tài)環(huán)境的不應(yīng)是粗暴、破壞、毀滅，而應(yīng)是友好、綠色、保護(hù)。我們相信，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，深化旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，科學(xué)實(shí)行景區(qū)流量調(diào)控，必將有利于更好地滿足人民群眾的旅游需求，提升人民群眾的幸福指數(shù)，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。（中國(guó)旅游報(bào)）