自古至今，土地是農(nóng)民賴以生存的寶貴資源，是我們的衣食父母，是農(nóng)業(yè)的根本與基礎(chǔ)。農(nóng)民失去了土地，生存就失去了依托，發(fā)展就失去了最基本的依賴和保障。隨著城市化快速發(fā)展，雖然農(nóng)業(yè)用地越來越少，但農(nóng)民未曾真正離開過土地，因為他們的生存與發(fā)展仍與土地息息相關(guān)。如，大量的農(nóng)田變成建設(shè)用地建起高樓大廈，農(nóng)民可以通過投資入股，分享資產(chǎn)帶來的收益；一部分土地變成林地發(fā)展綠化生態(tài)空間，農(nóng)民既可以分享占用土地帶來的補(bǔ)償，又可以為綠色產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)就業(yè)增收。生態(tài)林建設(shè)就是城市化進(jìn)程發(fā)展綠化生態(tài)空間的產(chǎn)物，它建設(shè)時占用了集體土地，按期支付租地費(fèi)；建成后又能為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位，農(nóng)民失地但不損失土地產(chǎn)生的收益，土地仍然是農(nóng)民賴以生存的根本。

一、基本情況：

依據(jù)北京市海淀區(qū)人民政府《關(guān)于建立集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的意見》（海政發(fā)（〔2005〕31號）及北京市海淀區(qū)人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)海淀區(qū)關(guān)于落實集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的實施方案的通知》（海政辦發(fā)〔2005〕110號）文件精神，有效保護(hù)造林綠化成果，切實維護(hù)農(nóng)民利益，由海淀區(qū)生態(tài)林管護(hù)中心接受區(qū)政府委托與各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府簽訂《租地合同書》和《管護(hù)責(zé)任書》，并由各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))管護(hù)分中心接受海淀區(qū)生態(tài)林管護(hù)中心委托與各行政村(經(jīng)濟(jì)合作組織)簽訂《租地合同書》和《管護(hù)責(zé)任書》。2005年11月與科技站、清河村和八家村村委會簽訂了八家郊野公園建設(shè)《租地合同書》，租期30年，自2006年1月1日至2035年12月31日，管護(hù)人員應(yīng)選用本地農(nóng)民。

2008年5月，東升鄉(xiāng)黨委會研究決定成立公園管理處，負(fù)責(zé)項目籌建及后期運(yùn)營管理工作，要求對管理處設(shè)置定崗定責(zé)，并借以解決鄉(xiāng)內(nèi)農(nóng)村勞動力就業(yè)問題。

2008年12月，東升鄉(xiāng)黨委會會議研究決定：市區(qū)補(bǔ)助中的土地租費(fèi)撥付給村里，管護(hù)費(fèi)要嚴(yán)格使用，公園管理處要選擇吸納具有一定素質(zhì)的鄉(xiāng)內(nèi)勞動力，組建成立約100多人的管理隊伍，以備介入公園建設(shè)。

郊野公園管理處于2009年2月正式成立，2010年4月，由鄉(xiāng)總公司投資注冊成立公司，負(fù)責(zé)公園建成后的運(yùn)營管理工作。

東升八家郊野公園位于第二道綠化隔離帶，屬于集體生態(tài)林，納入了生態(tài)林地補(bǔ)償機(jī)制。公園管理處成立后，按照當(dāng)時建設(shè)時《租地合同書》約定，通過政府招聘等程序組建了失地農(nóng)民構(gòu)成的公園管護(hù)隊伍，提供養(yǎng)護(hù)、保潔、保安等工作崗位，為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，緩解失地農(nóng)民的生存壓力，減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)。管護(hù)隊伍與運(yùn)營管理公司實際上是“一套人馬，兩塊牌子”。目前公司具有健全的組織結(jié)構(gòu)，制定了完善的制度，通過多年的公園綠化養(yǎng)護(hù)管理工作，積累了豐富的綠化養(yǎng)護(hù)實戰(zhàn)經(jīng)驗，創(chuàng)建了一支高素質(zhì)專業(yè)的人員隊伍,郊野公園各項管護(hù)工作有序開展。

從接管到現(xiàn)在12年了，管護(hù)人員親眼見證了公園內(nèi)喬灌木的成長，環(huán)境的提升，隨著景觀逐年調(diào)整，凸顯養(yǎng)護(hù)成效，尤其是近兩年打造的林下二月蘭景觀，吸引了不少游客；養(yǎng)了4年的櫻花園也將形成景觀，周邊居民不用遠(yuǎn)足就能觀賞櫻花。周邊居民都反映，公園這幾年變化很大，公園環(huán)境越來越好，居民的幸福感倍增。通過管護(hù)人員不懈的努力，近幾年公園在全市考核中數(shù)一數(shù)二，無論是保潔員還是綠化工都很驕傲，非常認(rèn)可現(xiàn)在的工作，農(nóng)民在自己的土地上管自己的公園，更有歸屬感。養(yǎng)護(hù)費(fèi)由最初2元/平米/年，提升到15元/平米/年，作為東升鎮(zhèn)的農(nóng)民也共享了公園提升發(fā)展帶來的紅利，收入提高了，更有奔頭了。

二、郊野公園規(guī)范化管理

郊野公園建設(shè)屬于公益事業(yè)，郊野公園服務(wù)是政府提供的公共服務(wù)。郊野公園具有公益性，更注重社會效益和生態(tài)效益，關(guān)注給市民游客帶來的滿意度和幸福感。郊野公園究竟采取何種管理模式運(yùn)營，才能更好地服務(wù)于周邊居民，讓老百姓共享綠化建設(shè)成果，同時又能切實維護(hù)失地農(nóng)民利益，保障農(nóng)民就業(yè)增收，一直困擾著郊野公園管護(hù)人員。

1.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善海淀區(qū)生態(tài)林地補(bǔ)償機(jī)制的意見》（海行規(guī)發(fā)〔2014〕14號）文件“擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入水平，切實維護(hù)農(nóng)民利益”“ 按照政府主導(dǎo)、部門監(jiān)督、市場運(yùn)作、農(nóng)民就業(yè)的原則，不斷提高農(nóng)村土地管理效率和生態(tài)林地生態(tài)效益，”精神，有些郊野公園養(yǎng)護(hù)采取了公開招標(biāo)方式，面向社會招養(yǎng)護(hù)單位。這種方式形式上雖然規(guī)范，但社會企業(yè)以盈利為目的，必然會出只顧眼前忽視公園養(yǎng)護(hù)長期的社會效益和生態(tài)效益。公園養(yǎng)護(hù)的植物，尤其是景觀植物，不是一年兩年就能見成效，它是一個長期的過程，如果采用招標(biāo)形式，養(yǎng)護(hù)單位不固定，養(yǎng)護(hù)時間有期限，各管一段，何談養(yǎng)護(hù)效果？必然會形成投大量資金建公園，養(yǎng)一兩年沒成效又投資金重建，把管護(hù)公園變成了建設(shè)公園的工程，重建設(shè)輕管理的惡性循環(huán)，最后受損失的還是集體利益，居民如何共享綠化建設(shè)成果？失地農(nóng)民如何就業(yè)增收？農(nóng)民切身利益又如何維護(hù)？依據(jù)上述文件精神，首要目標(biāo)是切實維護(hù)農(nóng)民利益，保障農(nóng)民有崗位有收入，在此基礎(chǔ)上才可以市場運(yùn)作，相關(guān)部門怎能斷章取義損害農(nóng)民利益呢？規(guī)范化管理的方式多種多樣，不能盲目跟風(fēng)，必須立足實際，選用適合的管理方式才能達(dá)到事半功倍的效果。

2.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)本區(qū)生態(tài)林地分級養(yǎng)護(hù)管理辦法的通知》（海行規(guī)發(fā)〔2014〕15號）文件“第二十一條生態(tài)林地養(yǎng)護(hù)實行專業(yè)化管理。各鎮(zhèn)可采取公開招標(biāo)方式，或委托林業(yè)工作站、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、其他集體經(jīng)濟(jì)組織、自行成立的養(yǎng)護(hù)公司確定養(yǎng)護(hù)單位，嚴(yán)格按照養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。其中，通過招標(biāo)確定的養(yǎng)護(hù)單位應(yīng)具備園林綠化乙級或林業(yè)工程乙級以上資質(zhì)。”、“第二十二條農(nóng)民就業(yè)是養(yǎng)護(hù)單位準(zhǔn)入的必要條件之一”、“第二十六條采取公開招標(biāo)方式確定的養(yǎng)護(hù)單位，根據(jù)《政府采購法》的要求，合同簽訂期限為1年，視養(yǎng)護(hù)工作完成情況及養(yǎng)護(hù)效果最多可續(xù)簽兩次，每次期限為1年，合同期滿后由各鎮(zhèn)政府重新組織進(jìn)行公開招標(biāo)的精神，”集體生態(tài)林管護(hù)有必要采用公開招標(biāo)方式么？

各鎮(zhèn)可采取公開招標(biāo)方式，文件要求必須采取招標(biāo)了么？沒有，還清楚的列明了其他管護(hù)方式，言外之意，目前的管護(hù)方式可以沿用。如果采用公開招標(biāo)方式，投標(biāo)單位必須具備相應(yīng)的資質(zhì)，每次養(yǎng)護(hù)期限1年，最多可續(xù)簽兩次，中標(biāo)后還要解決農(nóng)民就業(yè)問題，那就意味著失地農(nóng)民與這個公司簽幾年勞動合同，再與那個公司簽幾年勞動合同，一直這樣輪換著簽下去，直到農(nóng)民退休，這是要把農(nóng)民推向社會化的節(jié)奏，在東升鎮(zhèn)土地上辛辛苦苦干一輩子，到退休卻不能享受集體土地帶來的收益，這是切實維護(hù)失地農(nóng)民利益么？農(nóng)民應(yīng)享有的利益卻成了政府的包袱。這是政府制定文件的初心么？

目前大多數(shù)管護(hù)隊伍由集體組織組建，同時承擔(dān)解決失地農(nóng)民就業(yè)職能，一旦采取招標(biāo)方式，勢必帶來失地農(nóng)民再次失業(yè)的問題，失地農(nóng)民在心里上還能再接受二次失業(yè)么？農(nóng)民失業(yè)必然會激化矛盾，造成社會不穩(wěn)定。再者管護(hù)隊伍人員大都是失地農(nóng)民，他們具有的文化、素質(zhì)、能力、技術(shù)與社會單位是無法相比的，這樣的管護(hù)隊伍是不具有競爭力的，這不是以卵擊石么？同為郊野公園必然具有共性，但也因?qū)嶋H情況迥異而具有個性，片面強(qiáng)調(diào)某一面，都會偏離建設(shè)郊野公園的初衷。

3.依據(jù)《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)海淀區(qū)規(guī)范公園景觀林地管理工作實施方案的通知》（海行規(guī)發(fā)〔2018〕16號）文件“通過成立集體管理組織，推進(jìn)綠色崗位就業(yè)吸附農(nóng)村就業(yè)勞動力，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民持續(xù)就業(yè)增收，確保社會安定”的工作目標(biāo)，公園管理處成立及公園管護(hù)隊伍的組建都是經(jīng)黨委政府決定的，組建程序由政府把關(guān)，公園運(yùn)營主體也是鎮(zhèn)總公司下屬企業(yè)，已然為集體管理組織，公園的管護(hù)成效有目共睹，在北京市考核中能拿到前幾名的成績，足以證明現(xiàn)有管護(hù)隊伍已具備管護(hù)郊野公園的能力，何必再耗費(fèi)人力、財力、物力走招標(biāo)程序呢？

如果郊野公園管護(hù)必選采取招標(biāo)方式，把失地農(nóng)民組成的管護(hù)隊伍推向市場，政府首先要給予必須的扶植、引導(dǎo)，等具備與市場競爭的條件后再市場化。管護(hù)隊伍市場化必須具備一定的資質(zhì)，即具備有資質(zhì)的人員和公司業(yè)績。一是招聘人員。當(dāng)前養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足仍然制約著公園的發(fā)展，如再招聘有資質(zhì)的養(yǎng)護(hù)人員，人員成本還要上漲，再加上投標(biāo)這筆大額支出，資金缺口會越來越大，資金不足會一直影響公園整體養(yǎng)護(hù)效果。二是增加養(yǎng)護(hù)業(yè)績。如果在鎮(zhèn)綠化養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域沒有業(yè)績，如何去市場上競爭？若要在鎮(zhèn)里立足，就需要鎮(zhèn)政府的扶植，通過承接鎮(zhèn)域內(nèi)綠化養(yǎng)護(hù)工作，多積累綠化養(yǎng)護(hù)業(yè)績，把企業(yè)做大做強(qiáng)，才有實力去市場競爭，才能真正獨立。在政府的扶植和引導(dǎo)下，促使公司快速成長，才能切實維護(hù)失地農(nóng)民利益，讓農(nóng)民共享東升鎮(zhèn)發(fā)展的紅利，確保東升鎮(zhèn)綠地管護(hù)利潤不外流。

三、成功經(jīng)驗

通州區(qū)2019在潞城鎮(zhèn)試點成立了新型集體林場，平原生態(tài)林養(yǎng)護(hù)由盈利性社會企業(yè)負(fù)責(zé)改為由新型集體林場管理，即當(dāng)?shù)剞r(nóng)民管理自己的林地，優(yōu)先錄用鎮(zhèn)域內(nèi)勞動力，提高農(nóng)民就業(yè)率，拓寬村民增收致富的渠道，這種模式克服了社會企業(yè)只重經(jīng)濟(jì)利益、不顧長遠(yuǎn)發(fā)展的弊端，也使農(nóng)民有歸屬感。2021年通州區(qū)所有生態(tài)林養(yǎng)護(hù)工作，全部從社會企業(yè)負(fù)責(zé)改為由新型集體林場接管。

東升八家郊野公園養(yǎng)護(hù)隊伍是經(jīng)政府招錄的失地農(nóng)民組建而成，集體企業(yè)作為運(yùn)營主體負(fù)責(zé)公園的管護(hù)，從建園到現(xiàn)在，不論是景觀效果還是養(yǎng)護(hù)水平都在一步步提升，農(nóng)民有工作，有穩(wěn)定收入，周邊居民共享綠化建設(shè)成果；通過提升養(yǎng)護(hù)效果，管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也提升到15元/平米/年， 在一定程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。實踐證明，集體企業(yè)管護(hù)郊野公園除了解決失地農(nóng)民就業(yè)增收外，還能為老百姓提供更好的服務(wù)和游園環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2021年3月19日北京市委、政府印發(fā)《關(guān)于全面建立林長制的實施意見》的通知精神，提到“完善園林綠化資源保護(hù)政策。進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，推廣建立新型集體林場”。通州區(qū)新型集體林場管理模式，再次證實，平原生態(tài)林地管護(hù)更適合集體管護(hù)，能帶來更大的社會效益和生態(tài)效益，所謂“一方土地造福一方人民”，這是一種良性循環(huán)管理模式。郊野公園大多數(shù)地處生態(tài)林，能否借鑒通州生態(tài)林成功的管理模式，繼續(xù)推進(jìn)“綠崗就業(yè)”“農(nóng)民增收”的長效管護(hù)機(jī)制？